… e o Ordenamento do Território – uma breve reflexão e as implicações mais relevantes no Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação
Por Fernanda Paula Oliveira, Professora Associada da Faculdade Direito da Universidade de Coimbra (UC) e investigadora do Instituto Jurídico da Faculdade de Direito da UC
- O Simplex Urbanístico no contexto da política de modernização administrativa
O Decreto-Lei n.º 10/2024, de 8 de janeiro – vulgarmente conhecido por Simplex Urbanístico – insere-se num movimento mais amplo de simplificação da Administração Pública portuguesa. Desde o início dos anos 2000 o Estado tem procurado reformar os seus procedimentos administrativos, com o objetivo de reduzir entraves burocráticos e promover um ambiente mais favorável à atividade económica e ao investimento.
Neste quadro, o urbanismo foi identificado como uma das áreas em que a complexidade procedimental, a multiplicidade de entidades intervenientes e a morosidade das decisões mais condicionavam a eficiência da ação pública. Note-se que já na sua origem o Decreto-Lei n.º 555/99, que instituiu o Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, tinha como objetivo a racionalização dos procedimentos urbanísticos; porém, ao longo dos anos foi sofrendo sucessivas alterações que acabaram por o transformar naquilo que ele é hoje: um regime extenso e fragmentado.
O Decreto-Lei n.º 10/2024 introduziu mais uma alteração a este regime, procurando compatibilizá-lo (ou reforçar a sua compatibilidade) com o novo paradigma de uma administração digital e colaborativa, que aposta na tramitação eletrónica, na certificação técnica e na responsabilização dos intervenientes privados. Ainda que de forma simplista podemos afirmar que ele se baseia em três eixos estruturantes:
a) Redução dos procedimentos de controlo municipal prévio à realização de operações urbanísticas, através da redução ou eliminação de atos autorizativos;
b) Adoção de novos instrumentos de verificação administrativa, centrados em comunicações prévias e certificações;
c) Reforço da transparência e digitalização, mediante a integração dos processos em plataformas eletrónicas nacionais.
Este novo modelo jurídico e administrativo implica, desde logo, uma reconfiguração da relação entre planeamento e licenciamento, entre controlo e fiscalização, e entre as responsabilidades do poder público e dos agentes privados.
2. A articulação entre simplificação administrativa e planeamento territorial
No que concerne reconfiguração das relações entre planeamento e licenciamento, parte-se da experiência acumulada desde 1999, que revelou que muitos dos entraves no licenciamento urbanístico decorrem da insuficiente articulação entre os planos territoriais e os procedimentos administrativos subsequentes. Em teoria, quanto mais detalhado e preciso for o plano territorial aplicável a uma determinada área, menor deve ser a necessidade de intervenção autorizativa da Administração, uma vez que as condições urbanísticas estarão previamente definidas. O Simplex Urbanístico parte deste raciocínio: a existência de planos de pormenor, de loteamentos aprovados ou de unidades de execução com conteúdo preciso passa a justificar a substituição da licença pela mera comunicação prévia.
As soluções do Simplex Urbanístico a este propósito, assentam, assim, numa relação de proporcionalidade inversa entre o grau de definição do planeamento e a intensidade do controlo administrativo: nas áreas com planeamento detalhado e regras claras, o controlo passa a ser menos exigente; nas áreas sem cobertura adequada de instrumentos de gestão territorial, mantém-se a necessidade de licenciamento.
Este princípio é coerente com o modelo de planeamento previsto no nosso ordenamento jurídico, que atribui aos planos territoriais a função de delimitar direitos e deveres urbanísticos, conferindo previsibilidade e segurança jurídica às intervenções no solo. Não pode nem deve, porém, esquecer-se que a eficácia deste princípio e das soluções que o tem por base dependem da qualidade técnica e da atualidade dos planos, bem como da capacidade dos municípios para identificar e regulamentar zonas urbanas consolidadas e unidades de execução.
3. O princípio da autorresponsabilização dos particulares
A simplificação introduzida pelo Simplex Urbanístico assenta num outro princípio central: a autorresponsabilização dos particulares e dos técnicos. Este princípio traduz a ideia de que o cumprimento das normas urbanísticas não depende apenas da intervenção prévia da Administração, mas deve ser assegurado, em primeira linha, por quem promove e executa as operações urbanísticas.
Na prática, isto significa que o promotor e os técnicos passam a assumir uma responsabilidade acrescida pela conformidade das operações com as normas legais e regulamentares, quer através da assinatura de termos de responsabilidade, quer pela elaboração de declarações de conformidade.
O papel da Administração passa a ser predominantemente o de verificar a conformidade formal e fiscalizar o cumprimento material das regras, e não o de autorizar previamente cada intervenção.
Esta mudança de paradigma levanta, porém, desafios jurídicos e práticos significativos. Em primeiro lugar, porque a eficácia do sistema depende da integridade e competência dos técnicos e da capacidade de fiscalização dos municípios. Em segundo lugar, porque a eliminação de certos mecanismos de controlo prévio pode fragilizar a tutela do interesse público (que em alguns casos têm previsão constitucional), sobretudo em matérias como a segurança estrutural, a proteção do património cultural e o respeito pelos instrumentos de ordenamento do território.
Tendo consciência desta realidade, não pode esquecer-se que a simplificação prevista no Simplex Urbanístico não equivale, em caso algum, a uma liberalização: mesmo nas operações isentas de controlo ou sujeitas a comunicação prévia, subsiste a obrigação de respeitar todas as normas urbanísticas aplicáveis, e a Administração conserva o poder-dever de intervir em caso de desconformidade.
4. Enunciação das principais alterações no Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE)
Feitas estas considerações genéricas, enunciam-se algumas das principais alterações que o Simplex Urbanístico introduziu no RJUE.
i. Em matéria de licenciamento
O procedimento de licenciamento – enquanto um procedimento que pressupõe, como condição para a realização da operação urbanística, uma verificação e uma decisão prévia sobre a sua conformidade com a legalidade vigente – passa a ter um âmbito de aplicação mais restrito e com alterações profundas na sua tramitação.
Deixa, desde logo, de ser o procedimento supletivamente aplicável, passando a ser convocada apenas nas situações expressamente previstas no artigo 4.º, n.º 2 do RJUE. A ratio deste artigo é o de que a licença é mobilizada apenas nas situações com maior potencial de risco para o interesse público, como intervenções em património cultural ou respetivas zonas de proteção, em áreas sem instrumentos urbanísticos precisos ou em áreas abrangidas por servidões ou restrições de utilidade pública.
Por seu turno, o novo artigo 4.º, n.º 6, impede que os interessados escolham o procedimento de licenciamento quando a operação esteja sujeita a mera comunicação prévia, medida que visa evitar que os municípios continuem a aplicar o licenciamento por conveniência, mantendo a comunicação prévia na sombra.
Uma das grandes novidades introduzidas no procedimento de licenciamento é a previsão do deferimento tácito do pedido sempre que a Administração não notifique a decisão expressa dentro dos prazos legais, tendo este deferimento tácito os mesmos efeitos que um deferimento expresso, dispensando qualquer declaração da Administração. A solução não está, porém, bem “desenhada na lei” uma vez que não é clara a forma como se contam os prazos (com o legislador a fixar prazos que se contam desde a submissão dos pedidos – 120, 150 ou 200 dias úteis, conforme o tipo de operação – , mas ignorando que em alguns casos (como no licenciamento de obras de construção), há atos intercalares (como o ato de aprovação do projeto de arquitetura) que têm prazos próprios que não estão articulados com aqueles outros. Acresce que embora o deferimento tácito se apresente como uma medida que procura combater a morosidade, ela levanta (tem levantado) questões jurídicas complexas; a formação de um ato tácito implica a concessão automática de um direito, independentemente da verificação material dos pressupostos legais, o que pode comprometer a tutela de interesses públicos urbanísticos relevantes.
Outra novidade em matéria de licenciamento é a extinção do alvará enquanto título da licença (condição da eficácia desta) passando esse título a ser o recibo de pagamento das taxas. O legislador “esqueceu”, porém, que este novo “título” não descreve a operação e não tem, por isso, as menções necessárias para vários efeitos (o que levou à criação, por via das Portarias de regulamentação do RJUE, de “respostas”, cuja caraterização jurídica e efeitos restam por esclarecer).
ii. Em matéria de mera comunicação prévia
A (mera) comunicação prévia mantém, com o Simplex Urbanístico, o essencial do seu regime e regulamentação anteriores, embora ganhe maior protagonismo, por passar a abranger operações que antes exigiam licenciamento.
iii. Introdução do procedimento de comunicação prévia com prazo
A simplificação em matéria de utilização de edifícios passa por duas vias distintas: tratando-se da utilização de edifício ou fração autónoma após a realização de operação urbanística sujeita a controlo prévio, ela apenas depende da entrega à câmara municipal dos documentos a que se referem as alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 62.º-A; tratando-se de alteração da utilização ou de alguma informação constante do título de utilização emitido não precedida de operação urbanística sujeita a controlo prévio (artigo 62.º-B) ou utilização de novas edificações ou novas frações, na sequência de obras de construção isentas de controlo prévio (artigo 62.º-C), a utilização fica sujeita a comunicação prévia com prazo. Nestes casos, o interessado deve esperar 20 dias após a submissão da comunicação. A Câmara pode opor-se mediante vistoria, caso haja dúvidas sobre a idoneidade do edifício ou do termo de responsabilidade.
iv. Em matéria de isenções de controlo prévio
O Simplex Urbanístico alarga significativamente o leque de operações isentas de controlo municipal, seja em função das entidades que as promovem (isenções subjetivas) seja em função da natureza e dimensão da operação (isenções objetivas). Nota-se, com o Simlex Urbanístico, um alargamento substancial das operações que podem ser realizadas sem necessidade de desencadeamento de qualquer procedimento de controlo, ainda que tais operações estejam sujeitas a um dever de comunicação do início da obra e a fiscalização. Isto porque isenção de controlo prévio não significa liberalização, portanto, não significa isenção do cumprimento da legalidade vigente.
v. Em matéria de Pedido de Informação Prévia (PIP)
O PIP passa a ter efeitos permissivos quando emitido nos termos do artigo 14.º, n.º 2, com todos os elementos exigidos. Nestes casos, o interessado pode iniciar a obra no prazo de dois anos após a notificação, sem necessidade de novo procedimento.
Este novo tipo de PIP incorpora a aprovação do projeto de arquitetura e exige declaração dos autores dos projetos de especialidades, embora não seja obrigatória a sua entrega.
vi. Fiscalização municipal: reforço e desafios
Apesar da redução do controlo prévio, a fiscalização municipal mantém-se como instrumento essencial para garantir a legalidade urbanística. A fiscalização aplica-se a todas as operações urbanísticas, mesmo que isentas de controlo. Pode ocorrer durante ou após a execução, e visa verificar o cumprimento das normas legais e regulamentares.
A fiscalização enfrenta, porém, vários desafios: (i) falta de meios humanos e materiais; (ii) dificuldade de acesso a projetos em operações isentas; (iii) risco de consolidação de ilegalidades após a execução; (iv) fragilidade dos mecanismos contraordenacionais (algumas infrações deixaram de estar tipificadas).
Para que os pressupostos do Simplex estejam presentes é urgente que os municípios reforcem os seus serviços de fiscalização e adotem estratégias eficazes, como listas de verificação e maior articulação entre departamentos.
Conclusão
O Simplex Urbanístico reforça uma mudança de paradigma na gestão urbanística em Portugal e prossegue, em termos ideológicos e jurídicos, uma tendência já presente em reformas anteriores do RJUE: a progressiva substituição do princípio da autorização administrativa (responsabilidade pública) pelo princípio da autorresponsabilização dos particulares. A ideia central é a de que o controlo público prévio deve dar lugar, sempre que possível, a mecanismos de controlo sucessivo, confiando no cumprimento das normas legais pelos técnicos e promotores.
Esta deslocação de paradigma coloca novos desafios não apenas à administração urbanística municipal, mas também os promotores e técnicos. Desde logo, a redução do controlo prévio não pode significar, em qualquer caso, um enfraquecimento da legalidade urbanística; pelo contrário, exige maior rigor na fiscalização, melhor planeamento territorial e uma cultura de responsabilidade partilhada.
O sucesso do Simplex dependerá da capacidade das entidades envolvidas em garantir que a simplificação não se transformará em desregulação e que o ordenamento do território continuará a servir o interesse público, a sustentabilidade e a qualidade de vida das populações.
O equilíbrio entre simplificação administrativa e garantia de legalidade – equilíbrio que nem sempre é fácil de alcançar – é, pois, o grande desafio que o Simplex Urbanístico coloca a todos nós.
Nota: o Conselho de Ministros aprovou no passado dia 25 de setembro um projeto de Proposta de Lei de Autorização Legislativa relativa à alteração do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação. Esperam-se, assim, novidades nesta matéria
