Select Page

INÊS TEIXEIRA

Advogada

O desajustamento entre as tabelas de retenção e o imposto efetivamente devido ao Estado é um tema objeto de constante debate.

Em Portugal, 90% dos rendimentos brutos correspondem a salários do trabalho dependente e pensões (categorias A e H). Diversamente, a grande maioria dos Advogados aufere rendimentos empresariais e profissionais e são tributados nessa qualidade em sede de categoria B de IRS.

Quer os rendimentos do trabalho dependente e de pensões quer os rendimentos empresariais e profissionais estão sujeitos a retenção na fonte. Sucede que, enquanto os rendimentos de categoria A e H estão sujeitos a retenção na fonte às taxas previstas nas tabelas de retenção na fonte anualmente aprovadas por despacho do Ministro das Finanças (as quais visam, tanto quanto possível, que a retenção na fonte não exceda o imposto a pagar a final sendo por isso anualmente ajustadas), os rendimentos de categoria B (relativos a atividades profissionais especificamente previstas na tabela de atividades a que se refere o Artigo 151º do CIRS e na qual se incluem os Advogados) estão sempre sujeitos a uma taxa de retenção na fonte de 25%.

O desajustamento entre as tabelas de retenção e o imposto efetivamente devido ao Estado é um tema objeto de constante debate porque a retenção na fonte tem sido usada como instrumento dos sucessivos governos, para, em função do imposto anual previsto, garantir uma margem de financiamento antecipado.

No caso concreto dos Advogados, atento o facto de a grande maioria ser tributada em sede de categoria B de IRS, a questão torna-se ainda mais relevante porque a taxa de retenção na fonte fixa alheia-se totalmente dos montantes de imposto a pagar previstos anualmente.

Do ponto de vista prático a questão é simples de demonstrar: em 2018, um trabalhador dependente, não casado, só seria sujeito a retenção na fonte à taxa de (quase) 25% (em rigor, 24,90%) se auferisse um rendimento mensal entre 2.211,01 EUR e 2.359,00 EUR. Já os designados “trabalhadores independentes” estão sujeitos a essa retenção na fonte a partir dos 834 EUR mensais (isto é, sempre que o respetivo rendimento anual seja superior a 10.000 EUR ou tenha sido superior a esse limite no ano anterior, caso em que deixam de beneficiar da dispensa de retenção na fonte). Isto tem significado um fraco equilíbrio entre aquilo que é retido na fonte e o imposto final que vem a ser liquidado a final, traduzindo-se em:

I. Reembolsos significativos aquando da liquidação do imposto (que ocorre apenas no ano subsequente àquele a que o imposto diz respeito)

II. Numa ablação significativa e não justificada da disponibilidade financeira decorrente do rendimento produto do trabalho durante todo o ano fiscal.

Note-se que a lei prevê, desde 2015, que sempre que exista uma diferença entre o imposto devido a final e o que tiver sido entregue nos cofres do Estado em resultado de retenção na fonte favorável ao sujeito passivo, para além da restituição do imposto cobrado em excesso, seja paga uma remuneração compensatória calculada sobre a diferença favorável ao contribuinte. Sucede que a lei fixa essa remuneração compensatória em 72% da taxa de referência EURIBOR a 12 meses, a 31 de dezembro do ano em que se efetuaram as retenções na fonte. Ora, em janeiro de 2015 a taxa Euribor a 12 meses era de 0,323%, em janeiro de 2016 era de 0,058%, em janeiro de 2017 era de -0,083% e em janeiro de 2018 era de -0,186%.

Como consequência, se a remuneração a pagar pelo Estado para compensar a retenção superior à devida já era quase inexistente quando a norma que fixou a fórmula de cálculo dessa remuneração foi aprovada, hoje em dia, a retenção em montante superior ao imposto devido a final não é sequer remunerada ou compensada pelo Estado. Isto significa que, face às normas em vigor, o Estado consegue através da retenção na fonte financiar-se junto dos contribuintes, sem pagar qualquer juro ou compensação, obtendo por essa via (ainda que temporariamente) um montante superior àquele que seria o valor do imposto devido pelos contribuintes.

Daqui resulta a absoluta subversão dos mais básicos princípios de direito fiscal e sobretudo da legitimidade estadual para a cobrança de impostos.

É que, atento o conteúdo do Artigo 103º da Constituição da República Portuguesa, o “sistema fiscal visa a satisfação das necessidades financeiras do Estado” mas sem pôr em causa “uma repartição justa dos rendimentos e da riqueza”.

Ora, tal desiderato implica chamar à colação o princípio da igualdade, que no domínio fiscal assume as vestes de “capacidade contributiva” e que se impõe quer como pressuposto quer como critério da tributação¹. Como pressuposto impede a tributação do mínimo existencial e do máximo confiscatório ao exigir que a tributação se circunscreva a quem revela efetiva capacidade de contribuir². Como critério rejeita qualquer modelação ou quantificação do imposto em função de outros parâmetros que não a própria capacidade contributiva. Em suma, tal princípio da igualdade impede o arbítrio fiscal do legislador e exige a consideração do princípio do rendimento líquido (isto é, apenas o rendimento líquido das despesas necessárias à sua obtenção deve ser considerado para efeitos de tributação) e do rendimento disponível (isto é, ao rendimento líquido terão de ser deduzidas as despesas imprescindíveis à existência condigna do individuo ou da família, sendo a capacidade contributiva aferida apenas após tal dedução).

No caso concreto dos Advogados a taxa de retenção na fonte fixa alheia-se totalmente dos montantes de imposto a pagar previstos anualmente

Neste quadro axiológico constitucional impõe-se analisar se a diferença de taxas de retenção na fonte aplicáveis aos rendimentos de categoria A e aos rendimentos de categoria B é justificada e se, portanto, a diferença dos resultados corresponde à efetiva diferença existente entre os destinatários³. É certo também que, conforme já ensinava o Professor Casalta Nabais, o princípio da igualdade “tem de atuar no contexto dum direito fiscal que, para ser exequível e praticável, reclama com veemência a sua simplificação a conseguir sobretudo através do recurso à tipificação ou standardização (quantitativa ou qualitativa) das leis fiscais”⁴. Isso poderia justificar alguma simplificação do mecanismo da retenção na fonte aplicável aos trabalhadores independentes dada a multiplicidade de entidades pagadoras e a necessidade de manter confidencial a sua situação tributária perante terceiros (o que poderia ser posto em causa, por exemplo, por taxas de retenção na fonte determinadas em função de rendimento efetivo do ano anterior). A questão está em determinar se a simplificação operada (uma só taxa de retenção na fonte fixa, de 25%, aplicável a todos os rendimentos desta categoria, desacompanhada de um mecanismo justo de compensação da indisponibilidade financeira que a retenção na fonte impõe) é compatível com as exigências impostas pelos princípios constitucionais aplicáveis em sede de direito fiscal.

A resposta parece-nos que será negativa, pelo menos nos casos dos rendimentos mais baixos, em que a taxa de retenção na fonte excede largamente a tributação efetiva e em que apesar de formalmente a lei prever o pagamento de juros, na prática, os contribuintes não recebem qualquer compensação pela indisponibilidade causada pela retenção na fonte excessiva.

A violação destes preceitos constitucionais, sem prejuízo da eventual responsabilidade civil extracontratual do Estado pelo exercício da função político-legislativa⁵, caso os respetivos pressupostos estejam verificados, nomeadamente no que respeita aos danos anormais causados aos direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos, poderá justificar o recurso à via judicial para a respetiva apreciação, pelos tribunais, da validade ou constitucionalidade das normas que traduzem o atual modelo de retenção na fonte dos rendimentos de categoria B de IRS.

Face às normas em vigor, o Estado consegue através da retenção na fonte financiar-se junto dos contribuintes, sem pagar qualquer juro ou compensação num montante superior àquele que seria o valor do imposto devido pelos contribuintes.

¹ Casalta Nabais, José, O Dever Fundamental de Pagar Impostos, Almedina, Coimbra, 1998, p.462 e seguintes.

² Já ensinava o Professor Alberto Xavier que “o legislador pode escolher livremente as manifestações de riqueza que repute relevantes para efeitos tributários (…) mas sempre deverá proceder a essa escolha de entre as situações da vida reveladoras de capacidade contributiva e sempre a estas se há-de referir na definição dos critérios da medida do tributo. Devem, por isso, considerar-se inconstitucionais as normas que o desrespeitam, com as imediatas consequências no plano das garantias individuais correspondentes”. V. Xavier, Alberto, Manual de Direito Fiscal, Lisboa, 1974, p.108.

³ V. Saldanha Sanches, J.L, Manual de Direito Fiscal, Coimbra Editora, Coimbra, 2007, p. 212 e seguintes.

⁴ Casalta Nabais, José, Direito Fiscal, Almedina, Coimbra, 2010, p. 161.

⁵ Sobre a problemática v. Amaral, Maria Lúcia, Responsabilidade do Estado-legislador: Reflexões em torno de uma reforma, «in» THEMIS – Revista da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa, Ano II, n.º4, 2001; Medeiros, Rui, Ensaio sobre a responsabilidade civil do Estado por actos legislativos, Coimbra, 1992, pp.85 e segs; e já tendo em conta a nova lei, Cadilha, Carlos Alberto, Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas Anotado, Coimbra Editora, Coimbra, 2008, p. 235 e seguintes e Aroso de Almeida, Mário, A responsabilidade do legislador no âmbito do Artigo 15º do novo regime introduzido pela Lei nº 67/2007, de 31 de dezembro, in Revista Julgar, nº 5, 2008, p. 39 e seg