O DIREITO DA UNIÃO EUROPEIA NA ENCRUZILHADA

A IMPORTÂNCIA DAS PRÓXIMAS ELEIÇÕES PARA O PARLAMENTO EUROPEU

A menos de um mês das eleições para o Parlamento Europeu, que terão lugar entre os próximos dias 23 e 26 de maio (período de quatro dias que se deve, curiosamente, à circunstância de no Reino Unido e nos Países Baixos as eleições tradicionalmente ocorrerem numa quinta-feira, enquanto nos restantes Estados-Membros se realizam habitualmente ao domingo), a União Europeia e a sua ordem jurídica vêm-se confrontadas com um conjunto de complexos desafios quanto ao seu futuro, os quais são preocupantes mesmo considerando que o processo de construção europeia tem sido periodicamente marcado por avanços e retrocessos, e que na última década e meia a União Europeia viveu, e sobreviveu a, sucessivas crises, em particular a financeira (2008), a das dívidas soberanas (2010) e a dos refugiados (2015).

Neste contexto, a UAE – União dos Advogados Europeus e a APDE – Associação Portuguesa de Direito Europeu, as duas principais associações jurídicas ligadas às matérias europeias com atividade em Portugal, associam-se à presente edição do Boletim dedicada à União Europeia, a qual permite sublinhar a relevância do direito da União Europeia na prática quotidiana do direito, o que fazem neste e nos textos que se seguem.

Um Parlamento Europeu diferente

As próximas eleições europeias serão as primeiras a ocorrer na iminência da saída de um Estado-Membro da União. Apesar de ser praticamente certo que o Reino Unido irá organizar eleições europeias, na sequência do impasse político que se mantém no Parlamento britânico quanto aos termos do Brexit, e da  recente decisão do Conselho Europeu que (após solicitação do Governo britânico) prorrogou o período de negociações previsto no artigo 50.º, n.º 3 do TUE até ao próximo dia 31 de outubro (exceto se entretanto o acordo de saída for ratificado pelo Parlamento britânico, caso em que a saída terá lugar no primeiro dia do mês seguinte à ratificação), é provável que, não obstante a permanente incerteza que desde sempre rodeou o Brexit – incluindo a hipótese, que não pode ser descartada, de uma revogação da intenção de sair –, após seis décadas de um crescimento constante, algures nos próximos meses tanto a União, como o próprio Parlamento Europeu, irão ficar mais pequenos.

Com a saída do Reino Unido, o Parlamento Europeu reduzir-se-á dos atuais 751 membros para 705, sendo os 27 lugares que permanecerão vagos no Parlamento após o Brexit (dos 73 atualmente atribuídos ao Reino Unido) redistribuídos entre os Estados-Membros, resultando num aumento de eurodeputados em alguns Estados-Membros (em particular França, Espanha, Itália e os Países Baixos), embora Portugal permaneça com os atuais 21 eurodeputados.

A composição do Parlamento Europeu será igualmente diferente, e possivelmente mais fragmentada, seguindo a tendência, generalizada em diversos Estados-Membros, de enfraquecimento progressivo dos partidos políticos tradicionais e do aparecimento de novas forças políticas, frequentemente “antissistema”. É aliás sintomático que o peso relativo dos dois principais grupos políticos no Parlamento Europeu, o do Partido Popular Europeu (PPE) e o dos Socialistas e Democratas (S&D), que em conjunto têm tomado as principais decisões políticas no Parlamento (incluindo sobre a nomeação dos presidentes da Comissão e do Parlamento), tenha vindo a reduzir-se, de 66% na legislatura de 1999-2004 para 54,8% na legislatura prestes a terminar, sendo mesmo provável que após as próximas eleições os dois principais grupos deixem de em conjunto reunir uma maioria no Parlamento.

As próximas eleições serão ainda relevantes para a designação da próxima Comissão Europeia, que no quadro dos Tratados é responsável pela execução das políticas da União, pela iniciativa legislativa e por velar pela boa aplicação do direito europeu.

O crescimento expectável de partidos antissistema em toda a União Europeia faz suscitar o receio da possível formação de um grupo político “Nacional-Populista” no Parlamento Europeu, em particular na sequência da recente criação de uma aliança de partidos antieuropeus, promovida pelo partido italiano Liga Norte, e da constituição anunciada em Bruxelas, com o mesmo propósito, do “The Movement”, coordenado pelo antigo conselheiro do presidente dos EUA Steve Bannon. Neste contexto, espera-se que até um terço dos eurodeputados do próximo Parlamento provenha de partidos eurocéticos. Se todos aqueles formassem um único grupo, este passaria a ser o mais numeroso, ultrapassando facilmente tanto os blocos do centro-direita (PPE) como do centro-esquerda (S&D).

Em todo o caso, um estudo recente do European Council on Foreign Relations veio mostrar que as próximas eleições europeias, ao contrário do que se pensa, não serão, como tem tradicionalmente sucedido, eleições largamente circunscritas a temas nacionais, utilizadas pelos eleitores para recompensar ou (mais frequentemente) punir os políticos nacionais, mas serão antes as eleições genuinamente mais europeias até ao presente. De acordo com o estudo (baseado em sondagens da YouGov em 14 Estados-Membros, que infelizmente não incluíram Portugal), os eleitores revelam preocupação com diversas questões transnacionais, como o terrorismo e o radicalismo islâmico, o aumento do nacionalismo em vários Estados-Membros e a economia, sendo de destacar que a questão migratória (a principal bandeira dos partidos antieuropeus) não é a única ou até a mais importante para a maior parte dos eleitores. Acima de tudo, o estudo conclui que os “eleitores deixaram de tomar a UE como um dado adquirido”, pelo que, embora partindo das forças políticas nacionais, as próximas eleições serão “híbridas”, porque afetadas igualmente pelas grandes questões debatidas em outros Estados-Membros e a nível europeu. Com 70% do eleitorado europeu aparentemente ainda indeciso quanto à sua escolha política, o resultado das próximas eleições é pois tudo menos certo.

As próximas eleições serão ainda relevantes para a designação da próxima Comissão Europeia, que no quadro dos Tratados é responsável pela execução das políticas da União, pela iniciativa legislativa e por velar pela boa aplicação do direito europeu. Na sequência das alterações introduzidas pelo Tratado de Lisboa, o candidato a presidente da Comissão é proposto pelo Conselho Europeu, nos termos do artigo 17.º, n.º 7 do TUE, “tendo em conta o resultado das eleições para o Parlamento Europeu e depois de proceder às consultas adequadas”, sendo depois eleito pelo Parlamento por maioria dos votos que o compõem.

O papel crescente do Parlamento na designação da Comissão é ilustrado pelo processo dos Spitzenkandidaten (os “candidatos principais” designados por cada um dos grupos políticos no Parlamento Europeu), decisivo pela primeira vez na eleição do Presidente Jean-Claude Juncker em 2014, e que o Parlamento já reafirmou recentemente constituir o ponto de partida para a eleição do próximo presidente, não obstante a relutância dos Estados-Membros em reconhecer formalmente a importância deste processo e a sua insistência de que a nomeação do candidato é uma competência autónoma do Conselho Europeu.

Espera-se que o presidente da Comissão seja eleito numa das primeiras sessões do novo Parlamento, no próximo mês de julho, e que subsequentemente os candidatos a membros da Comissão serão indicados pelos Governos dos Estados-Membros reunidos no Conselho, em articulação com o novo presidente da Comissão, que atribuirá os respetivos pelouros. Após a audição pelo Parlamento dos candidatos a comissário, a Comissão como um todo será sujeita a um voto de aprovação pelo Parlamento, o que deverá ocorrer no final de outubro, a fim de permitir-lhe entrar em funções no dia 1 de novembro de 2019.

A presença de partidos antieuropeus em vários governos nacionais suscita o risco de estes partidos virem a influenciar a composição da próxima Comissão Europeia e a sua estratégia política nos próximos quatro anos. Por outro lado, os resultados das próximas eleições europeias poderão ser igualmente relevantes para o processo de designação do próximo Presidente da Comissão, incluindo para saber se o Conselho Europeu irá seguir o processo dos Spitzenkandidaten, e se a personalidade escolhida (por exemplo, Manfred Weber, o candidato do PPE) necessitará do apoio de outros grupos políticos, designadamente antieuropeus, para garantir a sua nomeação.

Democracia e Estado de Direito

Nos últimos anos certos desenvolvimentos observados em alguns Estados-Membros, em particular na Polónia e na Hungria, têm suscitado preocupações sérias quanto à sua compatibilidade com os princípios da democracia e do Estado de Direito, valores fundamentais da União, consagrados no artigo 2.º do TUE. Numa época em que se pensaria que o Estado de Direito é um pressuposto das ordens jurídicas dos Estados-Membros da União e que não carece de qualquer defesa ou discussão, é ilustrativo que a Comissão se tenha visto forçada a publicar em 2014 uma comunicação sobre o reforço do Estado de Direito, recordando as razões pelas quais este valor assume uma importância fundamental para a UE e delineando um quadro de monitorização das eventuais ameaças sistémicas ao Estado de Direito que surjam nos Estado-Membros.

A expansão de forças políticas populistas, tanto nos Governos nacionais como no Parlamento Europeu, poderá acentuar as tensões existentes entre a União e os seus Estados-Membros relativamente ao cumprimento e à interpretação do princípio do Estado de Direito.

Relativamente à Polónia, as preocupações centram-se nas reformas judiciais e no setor dos media adotadas desde 2015 pelo Governo do Partido Lei e Justiça (PiS), que se receia terem aumentado indevidamente o controlo do Governo sobre os tribunais nacionais e os órgãos de comunicação social. Após uma resolução do Parlamento Europeu em 2016, a Comissão Europeia recomendou ao Conselho no final de 2017, pela primeira vez na história da União, a abertura de um processo de infração ao artigo 7.º do TUE. As limitações a este processo, marcadamente político e dependente de uma decisão unânime dos Estados-Membros, e o modo como a Comissão procurou superá-las, ao intentar subsequentemente, de forma também inédita, uma ação por incumprimento no Tribunal de Justiça contra a Polónia, ao abrigo do regime geral do artigo 258.º do TFUE, são analisadas adiante pelo Dr. Carlos Botelho Moniz, no seu artigo sobre A proteção do Estado de Direito na jurisprudência do Tribunal de Justiça.

No caso da Hungria, as preocupações dizem respeito a um amplo conjunto de medidas adotadas desde 2010 pelo governo do partido Fidesz, chefiado pelo Primeiro-Ministro Viktor Orban, incluindo sobre o funcionamento dos sistemas constitucional e eleitoral, a independência do poder judicial, a liberdade de expressão e o direito de minorias e de migrantes. À semelhança da Polónia, e na sequência de prolongados contactos com as autoridades húngaras, que se revelaram infrutíferos, o Parlamento Europeu aprovou em setembro de 2018 uma resolução propondo ao Conselho a abertura de um processo de infração ao abrigo do artigo 7.º TUE. No entanto, a Polónia imediatamente anunciou que vetaria qualquer decisão do Conselho contra a Hungria (tal como a Hungria já havia declarado vetar qualquer decisão que viesse a ser tomada contra a Polónia no âmbito do respetivo processo do artigo 7.º), pelo que este processo se encontra num impasse político, que apenas será ultrapassado se a Comissão decidir iniciar uma ação por incumprimento contra a Hungria no Tribunal de Justiça.

A expansão de forças políticas populistas, tanto nos Governos nacionais como no Parlamento Europeu, poderá acentuar as tensões existentes entre a União e os seus Estados-Membros relativamente ao cumprimento e à interpretação do princípio do Estado de Direito. Neste contexto, e como sublinhado pelo Juiz Desembargador José Igreja Matos no seu artigo União Europeia: Estado de Direito ou o Direito do Estado?, a intervenção do Tribunal de Justiça, interpretando e aplicando o direito da União, será decisiva para garantir o respeito pelos valores fundamentais da União.

Proteção e política industrial

O anúncio da saída do Reino Unido desencadeou uma intensa reflexão sobre o futuro da União, num contexto internacional marcado por tendências protecionistas da atual administração norte-americana quanto ao comércio internacional com a UE, bem como por receios crescentes relativamente à concorrência de outras potências económicas, em particular a China, que se pautam por valores e regras por vezes distintos dos europeus, no que se refere, por exemplo, à proteção da propriedade intelectual, do ambiente ou dos direitos sociais e políticos, ou à interferência ou controlo das empresas por parte de entidades estatais.

Na sequência do interesse demonstrado por vários Estados-Membros num processo de desenvolvimento político da União a várias velocidades, o manifesto sobre uma nova política comercial europeia para o século XXI, publicado conjuntamente pelos Governos francês e alemão em fevereiro de 2019, traz para o debate público diversas ideias com interesse para garantir a competitividade da economia europeia na era digital. No entanto, nem todas são isentas de controvérsia, pois propõe-se, entre outras, a revisão das regras de direito da concorrência em matéria de controlo de concentrações de empresas, atualmente constantes do Regulamento Europeu das Concentrações, para ter em conta os apoios ou controlo estatal das empresas (designadamente estrangeiras) participantes em concentrações e a “competitividade a nível global” das empresas europeias, assim como uma maior intervenção política do Conselho no quadro de um “recurso extraordinário”, o que faz suscitar receios da promoção de uma estratégia de “empresas campeãs europeias”, em detrimento da concorrência no mercado interno e dos interesses do bem-estar dos consumidores europeus, que constituem atualmente os princípios estruturantes de aplicação do direito da União neste domínio.

O anúncio da saída do Reino Unido desencadeou uma intensa reflexão sobre o futuro da União, num contexto internacional marcado por tendências protecionistas da atual administração norte-americana quanto ao comércio internacional com a UE

Um outro desenvolvimento relevante neste contexto é a recente publicação do Regulamento (UE) 2019/452, que estabelece o primeiro regime europeu de análise dos investimentos estrangeiros na União. Este regime constitui uma resposta às preocupações crescentes de vários Estados-Membros em relação a aquisições realizadas por investidores de países terceiros, nomeadamente empresas estatais, em empresas europeias detentoras de ativos estratégicos (em setores como o da energia, das comunicações ou da defesa, entre outros), quando os investidores europeus frequentemente não beneficiam de direitos equivalentes quando pretendem investir nesses países terceiros. O novo regime permite aos Estados-Membros investigar e, se necessário, proibir, por razões de segurança e ordem pública, tais investimentos, estabelecendo igualmente um mecanismo de cooperação estreita e de troca de informações entre os Estados-Membros e a Comissão Europeia no contexto dos mecanismos de análise dos investimentos estrangeiros operados pelos Estados-Membros. A França e a Alemanha vieram já incentivar todos os Estados-Membros a criar e a aplicar de forma efetiva mecanismos nacionais de análise, invocando a vulnerabilidade dos interesses europeus no caso de inação por parte de alguns Estados.

Segurança interna e combate ao terrorismo

Face a uma série de atentados terroristas em anos recentes que afetaram gravemente diversos países europeus, como os de Paris e de Nice, do Metro de Bruxelas, de Berlim, de Londres (em 2005 e 2017) e de Madrid e Barcelona, entre as principais preocupações dos cidadãos europeus – senão a principal, de acordo com o estudo do ECFR já referido – conta-se a ameaça do terrorismo, em particular o proveniente do fundamentalismo islâmico, a par do cibercrime e do crime organizado. Assumindo estas preocupações um carácter marcadamente transnacional, a ação da União Europeia afigura-se essencial para garantir o espaço de liberdade, segurança e justiça consagrado no artigo 3.º, n.º 2 do TUE.

O direito da União tem procurado dar resposta a esta ameaça crescente, sendo de destacar neste domínio duas diretivas recentes, a saber a Diretiva (UE) 2017/541, relativa à luta contra o terrorismo, e a Diretiva (UE) 2016/1148, relativa à segurança das redes e da informação. A Diretiva (UE) 2017/541, transposta para o direito português pela Lei n.º 16/2019, de 14 de fevereiro, estabelece um conjunto de regras sobre a definição das infrações penais e das sanções em matéria de infrações terroristas, bem como medidas de proteção, apoio e assistência às vítimas do terrorismo. A diretiva qualifica ainda os ciberataques como infrações terroristas, criando assim um quadro jurídico para perseguir atos de ciberterrorismo.

Já a Diretiva (UE) 2016/1148, transposta para o ordenamento jurídico interno pela Lei n.º 46/2018, de 13 de agosto, estabelece a obrigação de os Estados-Membros adotarem uma estratégia nacional de segurança das redes e dos sistemas de informação, incluindo através da identificação das infraestruturas críticas, e estabelece requisitos de segurança e de notificação para os operadores de serviços essenciais e para os prestadores de serviços digitais, criando ainda uma rede de equipas de resposta a incidentes de segurança informática, composta pelas autoridades nacionais competentes e pela Agência Europeia para a Segurança das Redes e da Informação (ENISA). Mais recentemente, foi igualmente aprovado pelo Parlamento e pelo Conselho, no passado dia 17 de abril, o designado “Regulamento Cibersegurança”, que estabelece um quadro para a criação de sistemas europeus de certificação da cibersegurança dos produtos, serviços e processos de tecnologias de informação e reforça o mandato da ENISA, transformando-a na Agência da União Europeia para a Cibersegurança.

Entre diversas outras iniciativas europeias em discussão nesta matéria, é de assinalar ainda o projeto de regulamento relativo ao acesso transfronteiras a provas eletrónicas (e-evidence), que permitirá às autoridades judiciais emitir ordens de entrega ou de conservação de provas eletrónicas em matéria penal diretamente aos prestadores de serviços de comunicações eletrónicas e da “sociedade da informação” que estejam estabelecidos noutro Estado-Membro, ou seja, sem recorrer aos canais de cooperação judicial entre Estados-Membros previstos na legislação europeia existente. Este regime, que suscita um conjunto de dúvidas, desde logo da perspetiva dos direitos fundamentais e de defesa das pessoas singulares e coletivas cujas comunicações são visadas por tais ordens, inclui ainda uma proposta de diretiva que estabelece normas sobre a designação dos representantes legais dos prestadores de serviços, que serão responsáveis por receber e dar resposta a ordens judiciais de entrega ou de conservação de provas eletrónicas.

Por fim, tendo em conta diversos casos de interferências recentes em processos eleitorais, designadamente por parte de entidades ligadas a potências estrangeiras (em particular no contexto das eleições presidenciais norte-americanas de 2016 e do referendo do Reino Unido sobre o Brexit, incluindo o caso respeitante à Cambridge Analytica), um desafio decisivo, no contexto das eleições europeias que se aproximam, é o de proteger a integridade do processo eleitoral contra possíveis interferências ilegais. Para este efeito, a Comissão propôs em setembro de 2018 um pacote de medidas para garantir eleições livres e justas, tendo adotado neste contexto uma recomendação sobre a transparência da publicidade política on-line, a proteção contra incidentes de cibersegurança e a luta contra campanhas de desinformação. Mais recentemente, as conclusões do Conselho e dos Estados-Membros “Garantir eleições livres e justas”, de  19 de fevereiro, aprovaram as medidas propostas pela Comissão e definiram um conjunto de medidas não legislativas a adotar pelas autoridades nacionais, responsáveis em primeira linha pelo ato eleitoral, e a Comissão, incluindo, entre outras, a convocação regular da Rede de Cooperação de Eleições Europeias, a criação do Sistema de Alerta Rápido com pontos de contacto nacionais em matéria de campanhas de desinformação, e a aplicação efetiva do RGPD e o reforço da cibersegurança no contexto eleitoral.

O futuro

Embora a União Europeia tenha começado como um projeto de integração económica e de criação de um mercado interno sem fronteiras, em que os fatores de produção e as pessoas circulam livremente – e que, em particular para nós, advogados, inclui os direitos de prestação duradoura e temporária de serviços jurídicos em toda a União Europeia, garantidos respetivamente pela Diretiva 98/5/CE e pela Diretiva 77/249/CEE, dois diplomas de reconhecido êxito e longevidade – a União e a sua ordem jurídica são um sucesso histórico: a reconciliação de um continente devastado, num projeto inédito de paz, de prosperidade e de liberdade, que continua a proteger-nos hoje, nas palavras de Emmanuel Macron, no artigo Por um Renascimento Europeu, publicado recentemente em jornais de toda a União Europeia (em Portugal, no DN).

Este sucesso, contudo, não se encontra garantido para o futuro, tendo em conta sobretudo os difíceis desafios que confrontam a União Europeia, não só os acima enunciados, mas também  outros, como os decorrentes das alterações climáticas ou das novas tecnologias. As próximas eleições europeias, e o Parlamento e a Comissão que delas resultarão, poderão proporcionar oportunidades para começar a superar estes desafios. Não há qualquer dúvida, em todo o caso, quanto ao papel absolutamente central que é, e continuará a ser, desempenhado pelo direito da União Europeia, tal como aplicado no quotidiano pelos tribunais europeus e pelos juízes nacionais, em resposta a solicitações dos cidadãos e das empresas, representadas pelos seus advogados.

 

Pedro Gouveia e Melo, Vice-presidente da UAE – União dos Advogados Europeus, Advogado.