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A responsabilidade civil extracontratual do Estado por ato administrativo: “because… the king can do wrong”

A CRP consagrou o princípio da responsabilidade solidária dos poderes públicos e dos que agem em seu nome no respetivo exercício de funções.

Agora, “the king can do wrong”. O regime de responsabilização surge como uma vitória do século XX e do Estado Social de Direito. A CRP consagrou o princípio da responsabilidade solidária dos poderes públicos e dos que agem em seu nome no respetivo exercício de funções, dele advindo o direito fundamental dos particulares à reparação de danos (artigo 22.º da CRP). A Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro (RRCEE), não é muito inovadora, pois o legislador só aproveita aqui as soluções da jurisprudência administrativa até 2007 e (quase) não teve em conta o problema da responsabilidade do Estado por danos decorrentes do incumprimento do Direito da UE, ignorando-o (quase) na íntegra (cf. Isabel Fonseca). Teve-o em conta no artigo 7.º, n.º 2. Pode-se agora responsabilizar, com base na lei ordinária, o Estado-Administração, correspondendo, na nossa legislação, ao exercício da função administrativa as ações ou omissões adotadas no exercício de prerrogativas de poder público ou reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo, incluindo a atividade desenvolvida por entidades públicas, titulares dos respetivos órgãos e funcionários e agentes públicos (e trabalhadores) e pessoas coletivas de direito privado (e seus agentes) por ações ou omissões que adotem no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam reguladas pelo direito administrativo. Sendo o conjunto de circunstâncias da qual emerge, para a Administração Pública e para os seus titulares de órgãos, funcionários ou agentes, o dever de indemnização dos prejuízos causados a outrem no exercício da atividade administrativa, a responsabilidade civil administrativa não é política, criminal, contra-ordenacional ou disciplinar. É extracontratual, por pressupor a afetação de direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos.

Na responsabilidade civil delitual há o investimento de uma pessoa física, ainda que se possam causar entraves quando tal resulte de atos jurídicos nulos, pressupondo também que o ato seja cometido no exercício das funções do titular de órgão e por causa dessas. Sendo atos funcionais, o dever de indemnizar que emerge daquela pode recair em exclusivo sobre a pessoa coletiva a que é imputado o facto que gera o prejuízo (artigo 7.º), quer também sobre o titular de órgão ou agente que o praticou (artigo 8.º). Haverá responsabilidade da pessoa coletiva pública e dever de indemnizar estando preenchidos cumulativamente cinco pressupostos (artigos 7.º, n.º 1, e 8.º, n.os 1 e 2): facto voluntário, ilicitude, culpa, dano e nexo de causalidade, só havendo a mesma, por danos resultantes de factos humanos, domináveis pela vontade – de atos em sentido próprio, podendo consistir quer em ações, quer em omissões (artigos 7.º, n.º 1, e 8.º, n.os 1 e 2), constituindo ações os regulamentos e os atos administrativos, assim como as simples atuações administrativas e os atos reais, incluindo todas as omissões juridicamente importantes (facto voluntário), sendo a relevância das omissões maior na responsabilidade administrativa. São ilícitos (artigos 7.º, n.º 1, e 8.º, n.os 1 e 2) os atos que violem princípios ou a CRP, regras legais ou regulamentares (ou internacionais ou comunitários) ou violem regras técnicas ou deveres objetivos de cuidado (artigo 9.º, n.º 1), tais como os que violem os moldes legais relativos ao funcionamento normal do serviço (artigo 9.º, n.º 2). A ilegalidade é a violação da norma que tutela a posição jurídica subjetiva cuja lesão se pretende reparada (artigo 9.º, n.º 1). Há ilicitude por violação de direitos subjetivos e de normas de proteção. É sua previsão específica a derivada da prestação de informações. A culpa (artigos 7.º, n.º 1, e 8.º, n.os 1 e 2) é a falta da diligência pela qual a lei exigia que o autor do facto voluntário e ilícito tivesse pautado a sua conduta. A culpabilidade do agente é o juízo formulado pela ordem jurídica (dolo direto, necessário, eventual, ou negligência – a violação, consciente ou inconsciente, de deveres de cuidado).

Para a responsabilização das pessoas coletivas administrativas chega qualquer tipo de negligência – leve ou grave (artigo 7.º, n.º 1). A responsabilidade dos titulares de órgãos ou agentes pressupõe ao menos a negligência grave (artigo 8.º, n.º 1). A culpa é apreciada casuisticamente, à luz da diligência e aptidão de um titular de órgão ou agentes médios (artigo 10.º, n.º 1). Cabe ao lesado o ónus de provar a culpa do autor da lesão (artigo 10.º, n.º 2). Há inversão do ónus da prova na prática de atos jurídicos ilícitos e em caso de violação de deveres de vigilância (artigo 10.º, n.os 2 e 3). O dano é a redução ou fim de uma vantagem objeto de tutela jurídica (artigos 7.º, n.º 1, e 8.º, n.º 1) e decorre da própria função da responsabilidade civil em geral. Abarca casos de danos emergentes e lucros cessantes (artigo 564.º, n.º 1, do CC); danos presentes e futuros, patrimoniais e morais. Há um dever de reconstituir a situação atual hipotética (artigo 3.º, n.º 3). A reparação só é em dinheiro quando não seja possível a reconstituição natural, ou esta não a repare integralmente, ou seja demasiado onerosa. O nexo de causalidade entre o facto e o dano advém dos artigos 7.º, n.º 1, e 8.º, n.º 1, quando se referem aos prejuízos que resultem de atos ilícitos e culposos. A responsabilidade também recai sobre os seus titulares de órgãos ou agentes que praticaram o facto voluntário ilícito, culposo e danoso. A articulação das responsabilidades de cada um rege-se pelos artigos 7.º, n.º 1, e 8.º, n.os 1 e 2. Há irresponsabilidade dos titulares de órgãos ou agentes (artigo 8.º, n.º 1) pelos seus atos praticados com negligência leve (criticável à luz do artigo 22.º da CRP). Quando pague uma indemnização, a pessoa coletiva administrativa deve exercer o seu direito-dever de regresso (artigo 8.º, n.º 3). Os órgãos aos quais incumbe a efetivação do regresso são os detentores dos poderes de direção, de superintendência ou de tutela sobre quem praticou o facto danoso (artigo 8.º, n.º 3). A omissão daquelas diligências é ilegal, pelo que os órgãos omitentes poderão tornar-se civilmente responsáveis pela sua não adoção perante aquela.

Na indemnização pelo sacrifício estamos perante uma modalidade de responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas, e não uma mera compensação pelo sacrifício.

Na responsabilidade administrativa pelo risco, as pessoas coletivas administrativas respondem pelos danos causados por atividades, coisas ou serviços administrativos especialmente perigosos. Não há limite qualitativo nem quantitativo à ressarcibilidade dos danos. No nexo de causalidade (implícito na expressão “danos decorrentes de”, no artigo 11.º, n.º 1), mostra-se especialmente apropriada a teoria da esfera de proteção da norma. Esta pode ser excluída ou alterada em casos de caso fortuito ou de força maior da culpa do lesado e da responsabilidade de terceiro (artigo 11.º, n.º 2). Estas causas são cumuláveis entre si, devendo apurar-se em que proporção cada uma delas, tal como o risco criado pela Administração, concorreu para o dano. A culpa do lesado pode, in casu, excluir ou reduzir a responsabilidade da Administração (artigo 11.º, n.º 1).

Na indemnização pelo sacrifício, artigo 16.º do RRCEE, estamos perante uma modalidade de responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas, e não perante uma mera compensação pelo sacrifício. Aqui importa a especialidade e a anormalidade do dano (artigo 2.º), correspondendo ao Estado o dever de indemnizar os particulares a quem imponha encargos ou cause danos especiais (os danos ou os encargos que incidam sobre uma pessoa ou um grupo sem afetarem a generalidade das pessoas) e anormais (os que, ultrapassando os custos próprios da vida em sociedade, mereçam, pela sua gravidade, a tutela do Direito), por razões de interesse público. O artigo 16.º baseia-se num princípio de justa repartição dos encargos públicos (artigos 2.º, 13.º e 18.º da CRP). Consoante a posição jurídica privada concretamente sacrificada pela imisção administrativa, poderão estar também em causa os artigos 26.º, n.º 1, ou 62.º, n.º 1, da CRP (danos morais ou patrimoniais). Os requisitos da responsabilidade civil pelo sacrifício de bens pessoais são o facto voluntário, a licitude, o dano e o nexo de causalidade. A indemnização é calculada com base nos critérios definidos nas normas conjugadas dos artigos 16.º e 3.º do RRCEE. A exigência de nexo de causalidade entre o facto lícito e o encargo ou dano especial e anormal retira-se do artigo 16.º do RRCEE pelas expressões “imponham encargos” ou “causem danos”. A responsabilidade pelo não restabelecimento legítimo de posições jurídicas subjetivas violadas integra a responsabilidade extracontratual objetiva do Estado e demais entidades públicas – CPTA.

A autora escreve com o novo Acordo Ortográfico