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O instituto da responsabilidade civil extracontratual do Estado: Função legislativa - O ponto de evolução

Há ainda muito que evoluir no instituto da responsabilidade civil extracontratual do Estado. Não pode continuar a proteger-se quem, incompetente, negligente ou dolosamente, decide politicamente contra os mais básicos princípios legais e constitucionais.

Evoluindo lenta e cautelosamente, o legislador fez aprovar em anexo à Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro, com as alterações que lhe foram introduzidas pela Lei n.º 31/2008, de 17 de Julho, o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, prevendo no respetivo artigo 1.º, n.º 1: “A responsabilidade civil extracontratual do Estado e das pessoas coletivas de direito público por danos resultantes do exercício da função legislativa, jurisdicional e administrativa rege-se pelo disposto na presente lei, em tudo o que não esteja previsto em lei especial.” Como se vê, esta nova disciplina legal inovou relativamente ao direito anterior, ao prever a responsabilidade extracontratual do Estado nas vertentes legislativa e jurisdicional, ainda que continuando a impor, aí, limites e cautelas especiais no apuramento de tal responsabilidade.

Por isso que a evolução do instituto ainda não chegou ao fim. Há-de (deve) chegar tão longe quanto o exige o princípio de que cada um, onde quer que interaja com os outros, em funções do Estado ou outras, deve responder pelos prejuízos que lhes cause, ressarcindo-os. E quando se trate de lesantes como o Estado ou outra pessoa coletiva pública, fazendo-se apelo a uma maior utilização instrumental dos institutos do direito de regresso e dos seguros de responsabilidade civil profissional. O Estado (por comodidade e simplificação, só se vai referir esta pessoa coletiva de direito público) responde diretamente pelos danos causados, mas, dada a sua natureza e o seu tipo de financiamento, deverá poder exigir dos próprios autores do facto ilícito o que tiver de prestar aos particulares lesados. Sob pena de, caso contrário, acabar por vir a recair sobre todos os contribuintes para o Orçamento do Estado o ónus de suportar aquela reparação do dano que vier a ser indemnizado. Tal evolução ainda tem muito caminho a fazer, tendo em consideração, especialmente e apesar dos avanços já conseguidos, a reparação dos danos resultantes do exercício das funções jurisdicional e legislativa. Um exemplo prático iluminará melhor, neste ponto de evolução do instituto, o que se pretende dizer e o caminho que parece imperativo trilhar.

A Lei n.º 64-B/2011, de 30 de Dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 2012, no seu artigo 21.º prescrevia: “1 - Durante a vigência do Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF), como medida excepcional de estabilidade orçamental, é suspenso o pagamento de subsídios de férias e de Natal ou quaisquer prestações correspondentes aos 13.º e ou 14.º meses às pessoas a que se refere o n.º 9 do artigo 19.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro, alterada pelas Leis n.os 48/2011, de 26 de Agosto, e 60 -A/2011, de 30 de Novembro, cuja remuneração base mensal seja superior a 1100 euros.”

Como se sabe, no seu Acórdão n.º 353/2012, no âmbito do processo n.º 40/12 (publicado na 1.ª série do Diário da República, n.º 140, em 20 de Julho de 2012), o Tribunal Constitucional português declarou a norma daquele artigo inconstitucional, com força obrigatória geral, por violação do princípio da igualdade consagrado no artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa. Mais decidiu, complementarmente, aquele Alto Tribunal: “Ao abrigo do disposto no artigo 282.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa, determina-se que os efeitos desta declaração de inconstitucionalidade não se apliquem à suspensão do pagamento dos subsídios de férias e de Natal, ou quaisquer prestações correspondentes aos 13.º e 14.º meses, relativos ao ano de 2012.” A referida declaração de inconstitucionalidade representou o juízo jurisdicional de ilicitude da norma, a constatação da sua contradição com o ordenamento jurídico imposto e predisposto pelo texto máximo. A norma legal declarada como inconstitucional, com força obrigatória geral, pelo Tribunal Constitucional, em sede de fiscalização abstrata da constitucionalidade, nos termos previstos no artigo 281.º da Constituição da República Portuguesa, assume, por isso, a natureza irrevogável de ato ilícito, no âmbito da função legislativa do Estado. E tal ato ilícito permanece como tal, com essa mesma configuração, ainda que o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto no n.º 4 do artigo 282.º daquele texto máximo, tenha entendido sobrevalorizar aspetos de natureza extrajurídica (política), o que pode fazer atenta a sua natureza e os poderes que lhe resultam do seu enquadramento constitucional, fixando efeitos (restritivos) decorrentes daquela declaração de ilicitude.

Como resulta da conjugação do n.º 1 do artigo 15.º com o artigo 2.º da Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro, existindo ilicitude no ato legislativo, serão indemnizáveis os danos anormais, ou seja, aqueles “que, ultrapassados os custos próprios da vida em sociedade, mereçam, pela sua gravidade, a tutela do Direito”. O instituto da responsabilidade civil extracontratual, quando aplicado ao Estado por força da prática de atos político-legislativos ilícitos, impõe, então, como pressuposto constitutivo da obrigação de indemnizar, que o dano provocado ao particular seja “anormal”, por assumir uma gravidade tal – um tal resultado pernicioso – que imponha a consideração de que tal prejuízo não é “aceitável”, “tolerável” ou “admissível”, por estar além e ultrapassar os custos próprios da vida em sociedade.

Isto é, não é ainda qualquer dano que é indemnizável.

Mas no tal exemplo prático verificou-se a existência de um dano relevante. Quanto ao dano, pelo menos patrimonial, ele verificou-se. Os lesados viram subtraídos, inesperada e, como se viu e está a ver, desnecessariamente, quer para eles quer para a economia do país, através de tal ato ilícito, dois catorze avos dos seus rendimentos anuais, correspondentes a cerca de 14,25% do dito rendimento anual. O Tribunal Constitucional, no juízo que formulou sobre a inconstitucionalidade da norma, pronunciou-se efetivamente sobre a dimensão, a expressão do sacrifício (individualmente) imposto pela citada norma na esfera jurídica dos seus destinatários.

O Estado responde diretamente pelos danos causados, mas, dada a sua natureza e o seu tipo de financiamento, deverá poder exigir dos próprios autores do facto ilícito o que tiver de prestar aos particulares lesados.

Assentes, assim, a ilicitude do ato e a existência do dano, a culpa do Estado não foi menos evidente. Tal culpa poderá corporizar-se na ação do governo que, contrariando vozes autorizadas de constitucionalistas e de parceiros da concertação social, bem como de organizações profissionais, persistiu em apresentar uma proposta de orçamento contendo normas inconstitucionais. Outrossim, a culpa do Estado pode corporizar-se ainda nos titulares do órgão constitucional Assembleia da República, de modo inequívoco, dado ter sido pública e reiterada a advertência daqueles especialistas em Direito Constitucional que alertaram para a “ilegalidade” da determinação contida no dito artigo 21.º da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de Dezembro, que ofendia a Constituição da República Portuguesa, sendo certo que tais alertas também surgiram de dentro do próprio órgão, antes da consumação do ato ilícito. Por último, a culpa do Estado pode evidenciar-se também na inação do titular do órgão de soberania Presidente da República, que, tendo por mandato assegurar o cumprimento da Constituição, o que jurou fazer no ato de posse, não requereu ao Tribunal Constitucional a fiscalização preventiva da constitucionalidade da identificada norma.

É verdade que, tendo em conta as limitações impostas pelo Tribunal Constitucional, os lesados não estavam em condições de peticionar os subsídios expropriados que se venceram durante o ano de 2012. Mas, salvo melhor opinião, deviam estar em condições de pedir, e obter, a condenação do Estado ao pagamento de uma indemnização que lhes compensasse o dano patrimonial sofrido pela prática daquele ato ilícito.

O Tribunal Constitucional, ao decidir fazer uso das limitações previstas no artigo 282.º, n.º 4, da Constituição, não pode ter pretendido afastar a aplicação do instituto da responsabilidade extracontratual do Estado. Essa consequência nem expressa nem subentendidamente se pode entender como integrando a restrição dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, restrição que, aliás, o Tribunal não delimitou.

Por isso é que há ainda muito que evoluir no instituto da responsabilidade civil extracontratual do Estado. Não pode continuar a proteger-se, como se faz no n.º 4 do artigo 282.º da Constituição da República, quem, incompetente, negligente ou dolosamente, decide politicamente contra os mais básicos princípios legais e constitucionais. Ao Tribunal Constitucional deve competir apenas dizer da constitucionalidade, e não intervir no sentido de desculpar os autores das normas que contrariam o texto fundamental. Os decisores devem ser responsabilizados por via do direito de regresso, de modo a que não sejam nem os particulares prejudicados e indefesos, nem os contribuintes em geral, a suportar as consequências danosas da sua ação. Há, como se disse, ainda muito caminho a percorrer na evolução deste instituto.

O autor escreve com o novo Acordo Ortográfico