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Destaque Responsabilidade do Estado

O Estado responsável e solidário

Espera-se que o Estado assegure o bem-estar de cada um dos seus cidadãos, o desenvolvimento económico e a justiça social. Para esses fins, dispõe de uma série de poderes e atribuições que a mais ninguém são permitidos.

O Estado responsável e solidário Quem nasceu ou viveu essencialmente a partir do último quarto do século XX, nas sociedades ditas ocidentais, habituou-se a ver no Estado uma entidade superpoderosa, cujos braços a todos deve conseguir tocar. Enraizou-se a ideia de que a função do Estado é responder às necessidades individuais dos seus cidadãos, deixando-se, há muito, de apenas se dedicar aos grandes desígnios colectivos.
Mas nem sempre foi assim.

Em termos sumários, podemos definir Estado como um território físico delimitado, soberano, na medida em que exerce os seus poderes com os limites por si definidos, com uma organização política própria, que regula a população que nele se encontra.

Traçando uma linha mais simplista da História, nas sociedades primitivas as populações ou não tinham qualquer tipo de organização, vivendo-se em função do próprio indivíduo ou de pequeníssimos grupos, ou, encontrando-se minimamente organizadas, essa organização fazia-se através de elos familiares ou de parentesco, sem que pudessem existir outros pontos de agregação. A pertença a uma organização (ainda muito débil) servia basicamente para identificar o seu líder, o detentor do poder absoluto, sendo muito ténue o sentimento depertença a uma entidade colectiva.

Com o decorrer dos tempos, as comunidades foram-se tornando maiores e mais complexas, o que também obrigou ao seu desenvolvimento. Assim, acabou por surgir a ideia de Estado como uma entidade unificadora, agregadora e disciplinadora de determinada comunidade.

Ainda que a sua evolução não tenha sido linear e constante, o Estado, que começou por ter essencialmente um papel na segurança interna e na defesa das populações que integrava, passou depois, também, a ter como escopo a igualdade e a liberdade individual, vendo cada vez mais reforçados os seus poderes e atribuições.

Ideia de Estado, como uma entidade unificadora, agregadora e disciplinadora de determinada comunidade.

As raízes do actual Estado que conhecemos podem encontrar-se no século XVI. Nas palavras de Freitas do Amaral1: “O Estado moderno é o tipo histórico característico da Idade Moderna e Contemporânea – do século XVI ao século XX -, que se define pelo aparecimento do próprio conceito de Estado na acepção que hoje tem; pela centralização do poder político; pela definição precisa dos limites territoriais do Estado e pelo controle efectivo pelos órgãos do Estado; pela afirmação da soberania do Estado (Jean Bodin, 1576), como poder supremo na ordem interna – contra o feudalismo e o regime senhorial – e independente da ordem internacional – contra a submissão quer ao Papado quer ao Império; e pela crescente secularização do Estado, agora claramente colocado ao serviço de fins temporais e não de fins religiosos ou em submissão a Roma (Maquiavel, Hobbes).

Actualmente espera-se que o Estado assegure o bem-estar de cada um dos seus cidadãos, o desenvolvimento económico e a justiça social. Para esses fins, dispõe de uma série de poderes e atribuições que a mais ninguém são permitidos.

A Responsabilidade Civil do Estado

E a responsabilidade do Estado? Em que medida foi evoluindo a obrigação do Estado em resultado das suas acções perante os seus cidadãos?

Nesse aspecto, durante muito tempo os Estados e aqueles que exerciam o poder em seu nome não tinham qualquer responsabilidade. O Estado, assim como o seu líder, nos regimes absolutistas, podia tudo. Pese embora o Estado, na sua génese, também se ter justificado como meio para limitar e condicionar quem individualmente ou através de organismos públicos exercia o poder soberano, ele próprio actuava sem limitações e sem condicionantes, na medida em que era irresponsável perante os cidadãos.

Atente-se que essa irresponsabilidade se verificava também nos seus agentes. Fizessem o que fizessem, desde que actuassem em representação da entidade estatal, os funcionários públicos nunca podiam ser responsabilizados pelo ressarcimento de eventuais danos que a sua (má) actuação pudesse ter causado.

A partir do século XVIII, a situação começa a mudar. No entanto, nesta fase apenas se começa por responsabilizar os empregados do Estado, os denominados funcionários públicos, quando actuassem em contravenção às disposições legais que lhes fossem impostas2. Ou seja, apenas estes, através do seu próprio património, podiam ser responsabilizados, não existindo qualquer tipo de responsabilidade pública.

Já em pleno século XX, com o fortalecimento do Estado social e democrático de Direito, com a especial protecção dada à dignidade da pessoa humana e aos direitos subjectivos daí decorrentes, a ideia de um Estado arbitrário e irresponsável deixou de ser aceitável. Começaram aí a surgir os primeiros diplomas legais que previam a responsabilidade civil do Estado e das entidades públicas.

Em Portugal, o Código Civil de 1966 começou por prever, no seu artigo 501.º, a responsabilidade do Estado e de outras pessoas colectivas públicas por actos de gestão privada. Com esta inovação acabou-se por, finalmente, abrir a porta à doutrina que veio a ser consagrada no Decreto-Lei n.º 48.051, de 1967, que estabeleceu e enquadrou a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas no domínio dos actos de gestão pública.

Esta matéria é actualmente regulada pela Lei n.º 67/2007, que revogou o anteriormente citado diploma legal e que vigorou durante cerca de 50 anos. No regime em vigor, e em termos sucintos, prevê-se a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas por danos decorrentes do exercício da função administrativa, do exercício da função jurisdicional e do exercício da função político-legislativa. Prevê-se também a indemnização pelo sacrifício imposto, por razões de interesse público, a determinados particulares, em determinadas circunstâncias.

Em todos os casos referidos, o Estado ou a entidade pública responde perante o particular, sendo residuais as situações em que apenas o agente responde (somente em caso de dolo e no exercício da função administrativa).

Pese embora algumas excepções, em todos os casos previstos no referido diploma, para que exista responsabilidade do Estado ou da entidade pública, exige-se uma actuação ilícita e culposa, ou, pelo menos, ilícita destes ou dos seus agentes. Além disso, estará sempre em causa uma actuação ou omissão própria da Administração Pública ou de quem actue no âmbito de poderes ou atribuições públicas.

Nas palavras de Vieira de Andrade3, ainda que a apreciação não abarque todo o diploma:

“[…] o novo Regime acaba por não dar resposta a questões importantes, a diversos níveis, das quais destacamos os problemas do alcance ressarcitório da responsabilidade pré-contratual, da responsabilidade por danos causados por actuações informáticas (em regra não haverá culpa e não serão actividades perigosas), da responsabilidade das autoridades reguladoras, da responsabilidade nas relações interadministrativas, bem como da responsabilidade por défice de ponderação de risco tecnológico, no que vá além do cumprimento dos deveres objectivos de cuidado. Isto admitindo que, pelo seu assumido âmbito geral, o Regime continue a deixar para leis especiais a solução de problemas importantes, designadamente o da lesão de bens de fruição colectiva, no que se refere aos danos difusos, por exemplo, aos danos ambientais.”

A responsabilidade baseada na solidariedade

Acontece que nos tempos que correm já não se exige apenas ao Estado que seja responsável pelos próprios actos. O ideal de que o Estado deve assegurar o bem-estar dos seus cidadãos inculcou também a ideia de que o Estado deve também aparecer como garante dos danos sofridos pelos seus cidadãos, em consequência de graves catástrofes ou acontecimentos, mesmo ainda antes de se determinar qualquer actuação, omissão, culpa, ilicitude do próprio Estado ou dos seus agentes. Talvez seja esta “responsabilidade pelo risco social, baseada na solidariedade face ao infortúnio”, de que fala Vieira de Andrade4.

Como aconteceu com as vítimas da queda da ponte de Entre-os-Rios, atendendo aos graves incêndios ocorridos em 2017 e às suas trágicas consequências, entendeu-se criar um mecanismo extrajudicial e especial para os titulares do direito de indemnização pela morte das vítimas desses incêndios e para os feridos graves vítimas igualmente desses incêndios.

Atente-se que, nestas situações e nesta fase, não estamos ainda a falar de qualquer actuação culposa ou ilícita do Estado ou dos seus agentes. Tampouco está em causa qualquer actuação ou omissão. O Estado propõe-se indemnizar os cidadãos lesados ainda antes de se apurar se existe responsabilidade civil de qualquer entidade, incluindo dele próprio. Está em causa, pelo menos na fase em que se decidiu pela indemnização, uma actuação ou omissão alheia ou indeterminada ou então acontecimentos motivados por causas naturais, ainda que extraordinárias.

Em todos os casos referidos, o Estado ou a entidade pública responde perante o particular, sendo residuais as situações em que apenas o agente responde (somente em caso de dolo e no exercício da função administrativa).

Passou-se, assim, de um Estado irresponsável para um Estado “plenirresponsável”, que a todos deve acudir, sem que se deva entender esta afirmação como uma crítica, até porque nunca seria esta a sede própria para esse efeito. E não é difícil entender esta pulsão ou tentação. Com os Estados com cada vez maiores recursos, ainda que à custa dos cidadãos contribuintes, e orçamentos de valores astronómicos, torna-se difícil compreender ou aceitar por parte dos cidadãos mais desfavorecidos em determinado momento e até para a restante comunidade que o Estado não garanta, desde logo numa primeira linha, o ressarcimento das vítimas em casos de especiais catástrofes ou acontecimentos trágicos.
De todo o modo, este tipo de actuação traz consigo alguns perigos.

Em primeiro lugar, poderá ajudar a diluir ou a fazer esquecer, dentro da comunidade, os verdadeiros responsáveis (quando os houver) pelo evento danoso. As vítimas são ou já foram indemnizadas, logo a comoção acaba necessariamente por diminuir e, consequentemente, a vontade colectiva de se encontrar um responsável.

Em segundo lugar, acaba-se por incluir uma nova função do Estado, com as consequências que sempre acarretam relativamente ao seu custo para os contribuintes. Infelizmente, não existe qualquer garantia de que o número de lesados de uma eventual catástrofe não possa atingir números verdadeiramente astronómicos.

Acaba, por fim, por existir uma grande margem para o total arbítrio em todo o procedimento indemnizatório, uma vez que, não tendo este, na sua origem, qualquer razão legalmente prevista, todas as questões a jusante poderão também ser livremente fixadas, designadamente quem são os titulares do direito de indemnização, quais os critérios a que deve obedecer ou de que forma é calculado.

Tal margem acaba por poder dar origem a casos de desigualdade e iniquidade, quando as razões que nos trouxeram até aqui foram precisamente as opostas.
Texto Pedro Costa Azevedo


1 V. Diogo Freitas do Amaral, “Curso de Direito Administrativo”, vol. I, 2.ª edição, p. 63, Almedina, Coimbra.

2 V. artigo 2399.º do Código Civil de 1867 (Código Civil de Seabra).

3 V. J. C. Vieira de Andrade, “A responsabilidade por danos decorrentes do exercício da função administrativa na nova lei sobre responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entes públicos”, in Revista de Legislação e Jurisprudência, pp. 371, n.º 3951, ano 137.º, Julho-Agosto de 2008, Coimbra Editora.

4 V. obra citada, p. 362.