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A floresta a quem a cuida?

A floresta a quem a cuida?

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Chegou o Verão, e com ele as altas temperaturas e os incêndios. Todos os anos milhares de hectares ardem, colocando Portugal no topo dos países da União Europeia com maior área ardida.

Este ano, o habitual flagelo assumiu contornos trágicos com o ocorrido em Pedrógão Grande, que vitimou 64 pessoas e fez mais de duas centenas de feridos. Trata-se da maior tragédia do passado recente do nosso país, conhecido pelos brandos costumes e por uma natureza algo benevolente.

Ainda com os acontecimentos bem presentes na memória de todos e na consciência de muitos, o legislador prepara-se para avançar com novos diplomas legais no domínio do Direito Florestal.

Como uma das medidas a adoptar, o governo manifestou opinião favorável em relação a uma “utilização comunitária” para os terrenos florestais que estão ao abandono por parte de proprietários privados. De igual modo, alguns partidos políticos com assento no Parlamento também se mostraram favoráveis a uma medida que preveja o arrendamento compulsivo de terrenos florestais abandonados.

No entanto, há também quem defenda, designadamente um partido com representação parlamentar, que tal medida constitui um “grave ataque à propriedade privada”, o mais grave “desde a Reforma Agrária” pós-25 de Abril de 1974.

Concordando-se ou não com o momento legislativo, a questão parece inevitável: a medida referida, a ser aprovada, colide ou não com o direito de propriedade consagrado constitucionalmente no artigo 62.º da CRP e previsto e regulado nos artigos 1305.º e seguintes do Código Civil?

A Professora Carla Amado Gomes, da Faculdade de Direito de Lisboa, defende que “uma solução que permita a utilização de terra (rústica) que o seu proprietário deixe ao ‘abandono’ não só não viola a CRP nem o Código Civil como contribui para a afirmação da teleologia subjacente ao instituto do direito de propriedade garantido pela primeira e densificado no segundo”.

Lembra que “ser proprietário traduz-se em gozar de forma plena e exclusiva dos direitos de uso, fruição e disposição das coisas que lhe pertençam, embora com os limites e restrições impostos pela lei”, sendo que a CRP, “precisamente no artigo 62.º, n.º 2, reconhece na utilidade pública uma das restrições possíveis ao direito de propriedade — a mais drástica, uma vez que o extingue —, mas sempre com a contrapartida da justa indemnização”.

De acordo com a mesma professora, “a CRP, no entanto, não se fica por esta proclamação garantista e liberal; antes adjectiva o exercício do direito de propriedade numa perspectiva de utilidade social — apontando para a função social da propriedade”. Nota que “depois de inserir o direito de propriedade na secção dos ‘Direitos económicos, sociais e culturais’ — o que o não impede de revestir a natureza de direito fundamental de natureza análoga —, a CRP faz abundantes referências à propriedade rústica na parte (II) da ‘Organização económica’, contextualizando a propriedade numa lógica de utilidade social”.

Assim, e apelando à jurisprudência constitucional sobre o tema (entre outros, os Acórdãos n.os 76/85 e 159/2007, do Tribunal Constitucional), conclui que “à CRP não basta garantir a existência do direito de propriedade numa dimensão puramente liberal; antes lhe acrescenta uma vertente social, que se induz da interpretação sistemática dos preceitos mencionados. Esta vertente social atenta na necessidade de distribuição de riqueza promovida pela exploração agrícola pelos pequenos agricultores, mas prende-se igualmente com vinculações jus ambientais, que militam no sentido de uma exploração ecologicamente equilibrada de um recurso escasso — o solo rústico”.

Apontando à mesma conclusão, o Professor Jorge Miranda recorda que “a Constituição diz, no artigo 88.º:
‘N.º 1. Os meios de produção em abandono podem ser expropriados em condições a fixar pela lei, que terá em devida conta a situação específica da propriedade dos trabalhadores e emigrantes.
N.º 2. Os meios de produção em abandono injustificado podem ser objeto de arrendamento ou de concessão da exploração compulsivos, em condições a fixar por lei.’”
Lembra ainda que, “por outro lado, a Constituição prevê, no artigo 82.º, n.º 4, alínea c), o sector cooperativo social e meios de produção, em que, entre outros, cabem ‘os meios de produções possuídos por comunidades locais’”.

Assim, é de parecer que uma medida na linha das atrás apontadas “é perfeitamente conforme pela Constituição”. De todo o modo, alerta: “[…] tem de haver sempre é indemnização, por força da garantia do direito de propriedade do artigo 62.º, n.º 2, embora a indemnização, em caso de abandono de terras, não possa ser equivalente à indemnização por expropriação de terras aproveitadas. É, aliás, bem antiga em Portugal a tradição da existência de baldios ou terras comunitárias”.

A problemática da floresta em Portugal

Para compreender a problemática actual da floresta é necessário recordar a sua evolução. A florestação do território deu-se tardiamente e de forma muito rápida a partir do início do século XX, com a criação do Regime Florestal determinado pelo Decreto-Lei de 24 de Dezembro de 1901 e pelo respetivo Regulamento de 30 de Dezembro de 1903. A partir da segunda metade do século passado houve um declínio da agricultura, especialmente no interior do país, que conduziu a um acentuado despovoamento de grandes áreas, nas quais a floresta se tornou dominante. O êxodo rural provocou a dissociação entre a floresta e a agricultura, tendo esta deixado de integrar no seu modelo produtivo os subprodutos florestais. Deu-se, assim, um progressivo abandono da floresta, dado que a produção de madeira não garante para os pequenos proprietários um retorno económico compensatório do investimento exigido na sua gestão e manutenção. Este ciclo negativo é especialmente intenso porque Portugal é o país do Sul da Europa onde a percentagem de área florestal privada é maior (97%) e ainda porque a floresta está fragmentada por um grande número de proprietários.
Duas das espécies florestais dominantes – o pinheiro bravo, com cerca de 29% da área total, e o eucalipto, com cerca de 20% – são altamente combustíveis, gerando facilmente incêndios florestais de grandes proporções, onde a temperatura atinge valores muito elevados. Nas áreas com pinheiros e eucaliptos, a gestão do risco de incêndio é feita de forma muito diversa, em função dos valores económicos que estão em causa. De acordo com a Associação da Indústria Papeleira, apenas 1% da área de eucaliptal gerida pela indústria da celulose arderam na década anterior a 2015. No que respeita ao Estado, optou-se pelo combate aos incêndios florestais e deixou-se para segundo plano a prevenção, contrariamente à estratégia adoptada por outros países do Sul da Europa, em particular Espanha. De entre os cinco países do Sul da Europa (Portugal, Espanha, França, Itália e Grécia), Portugal é o único em que a área florestal diminuiu 7% de 1990 a 2015. Em todos os outros houve um aumento de área florestal no mesmo período.
Se o Estado não adequar a sua estratégia de gestão florestal às características sociais, económicas e ambientais da nossa floresta, os incêndios florestais vão ser recorrentes e com tendência para aumentarem de gravidade, em parte devido à intensificação das alterações climáticas.
Filipe Duarte Santos
Professor da Faculdade de Ciências da Universidade de Lisboa e Presidente do Conselho Nacional do Ambiente e do Desenvolvimento Sustentável